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推动收缩型中小城市精致化发展

收缩与增长一样,是城市发展到一定阶段的必然现象,两者辩证统一于长时段的城市发展之中。

推动收缩型中小城市向精致化发展,应当摒弃“城市必须增长”的惯性思维,一方面通过空间集聚和功能优化等措施,保持城市活力,挖掘潜在动力,提升区域效率,应对人口流失,另一方面做好“加减法”,有增有减、以减促增,通过量的减少来实现质的提升。

日前发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提出“收缩型中小城市”概念,要求这类城市“瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中”。

这是国家优化城镇化布局、推动城市高质量发展的重要部署,为收缩型中小城市指明了精致化的发展方向。

城市的发展应符合城市发展的一般规律,都有其产生、发展、变化的阶段性特征。 收缩与增长一样,是城市发展到一定阶段的必然现象,今天的增长并不意味着明天就不会收缩,今天的收缩也不意味着明天就不会重新增长,两者辩证统一于长时段的城市发展之中。 收缩型中小城市要走向精致化,需要从思维、理念、措施三个方面做好准备、扎实推进。 摒弃“城市必须增长”的惯性思维,理性看待城市收缩现象调研发现,有些人接受不了城市收缩,一定程度上是由于其观察城市发展的时间段不够长、视野不够广,仍然拘泥于“城市必须增长”的惯性思维。

从历史维度上看,城市收缩并不鲜见。

相关研究表明,在20世纪90年代,全球1/4以上的大都市区经历了以人口流失为主要表征的城市收缩。 从世界范围来看,城市收缩也是一种常见现象。

美国、德国、英国、日本、巴西、南非等国家同样存在许多收缩城市,芝加哥、底特律、匹兹堡等美国“铁锈地带”的城市,人口流失甚至到了非常严重的地步。

目前,“收缩”已经成为我国部分城市的一种发展常态。

相关研究表明,我国有不少城市面临不同程度的城区常住人口流失,可以归为广义上的“收缩型城市”。 应当摒弃“城市必须增长”的惯性思维,认识到收缩与增长一样,都是城市发展的一种常规化的形态和过程。

同时,还要厘清收缩、衰退、城镇化之间的关系,避免思维误区。

一是收缩是一个中性概念,是对城市发展现状和趋势的客观描述,不能将其与带有消极色彩的衰退混淆。 衰退必然导致收缩,但收缩并不一定意味着衰退。 根据相关研究,与许多国外城市动辄流失一半人口不同,我国收缩型城市人口流失的比重较小,10年内的人口流失比例最多不超过8%。 一般情况下,这个规模的人口流失不会影响城市正常发展,更谈不上城市衰退。

二是收缩与我国的城镇化进程并不矛盾,而是城镇化的一部分。 不能将城镇化简单地理解为农村人口进入城市,它还包括人口在不同城市之间的流动。

有些城市的就业前景、基础设施、公共服务、自然环境相对较好,城市的集聚效应就会显现;有些城市在这些方面相对较差,流出的人口就会多一些,成为“收缩型城市”。 树立“精明收缩”理念,积极应对城市收缩趋势收缩本身不是问题,问题在于城市规划和政策制定是否已经做好准备,是否符合当地经济社会发展实际。 此前较长时间内,城市收缩只是学术界讨论的话题之一,并未引起城市规划者和政策制定者的足够重视。

各地城市基本采取增量预设,即在城市规划和政策制定之前,已经预设的前提是城区常住人口将会持续增长,建成区需要不断扩张。 这显然与部分城市正在收缩的现实不符,也导致了人口流失与建成区扩张并存的悖论,一方面是人口流失,另一方面却是“摊大饼”式的外围扩张,拉低了人口密度和土地资源配置效率,出现了低密度扩张等问题。 应对城市收缩趋势,不妨借鉴“精明收缩”理念。 该理念的核心要义,是通过空间集聚和功能优化等措施,保持城市活力,挖掘潜在动力,提升区域效率,应对人口流失。

有些城市的实践证明,与通过基础设施建设、房地产开发等措施吸引外来人口相比,选择“精明收缩”城市发展理念所付出的成本更小,更能够保证当地居民的生活品质。 选择“精明收缩”是一种顺势而为、积极主动的理念调整。 在我国经济结构转型升级、户籍制度改革加速推进、高铁交通网络覆盖率逐步提高的大背景下,许多城市的人口流失趋势在短期内较难改变。

同时,我国城市收缩的程度较小,还有大量农村人口准备进入城市,为城市理念提供了足够的调整空间。

放弃增量预设,选择“精明收缩”,既是适应城市发展现状和趋势,又是主动选择的理念调整,能够为城市规划和政策调整提供合理的理念支撑。 “精明收缩”应因地制宜。

城市收缩的主要特征和关键指标是城区常住人口流失,但其背后的形成机制却复杂多样。

我国与欧美国家城市收缩的时代背景和具体情况不同,不宜照搬其“精明收缩”的具体措施。 现阶段,导致我国城市收缩的主要原因包括资源枯竭、产业转型、附近大城市吸引人才外流,等等。 各地在制定城市规划和公共政策时,应当结合实际情况,灵活有效地借鉴“精明收缩”理念。

做好城市发展“加减法”,有效解决城市收缩问题高质量的城市发展,高品质的市民生活,是城市发展的最终目的。 收缩型中小城市既不能只增不减,也不能只减不增,而是应该做好“加减法”,有增有减、以减促增,通过量的减少来实现质的提升。

一是应明确存量预设。

贯彻落实“严控增量、盘活存量”要求,放弃“摊大饼”式的扩张方式。 在城市规划和政策制定之前,将城区常住人口保持稳定或者一定程度的减少作为前提预设。

严控土地供给,不再通过大规模的基础设施建设和房地产开发来吸引外来人口,放弃短期内的“人口再增长”策略。

二是应引导人口和公共资源向城区集中。

积极引导有能力在城区稳定就业和生活的农业转移人口、进城务工人员、郊区人口等向城区集中,打造紧凑型城区空间格局。

减少城区边缘的无序开发,优化建筑和土地,实现集约使用。 通过建设公园绿地等方式有效利用闲置、荒弃的土地。

三是应提高城区经济社会发展质量。 把“小而强”“小而美”“小而精”作为城区发展方向。

关注后续产业支撑和潜在发展动力,通过优化产业结构来增强城市的产业竞争力。 转变政府职能,改善营商环境,增加公共资源供给,优化公共资源布局,提高公共服务质量,实现经济社会效益的整体提升。

四是应提升城市品质和魅力。 结合经济、文化等方面的比较优势,突出商业服务、旅游休闲、文化传统等方面的特色。

有条件的城市可以打造特色山城水城和人文魅力之城。

打造与城市定位相协调的城市风貌、建筑风格、建筑色彩,彰显建筑文化特色。

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